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安徽公益类事业单位改革情况调研报告

  为研究起草公益类事业单位改革指导意见,加快事业单位改革进程,中央编办事改司与综合司组成联合调研组,于近期赴安徽省开展调研。调研组与安徽省、市、县三级编制管理、财政以及教育、科技、卫计委等部门进行座谈,实地走访了合肥市、阜阳市和太和县相关事业单位。现将有关情况和下一步的工作设想报告如下:

  一、事业单位改革取得积极进展 

  (一)分类任务基本完成。安徽省按照中央的统一部署,按时完成了事业单位分类任务。从分类结果看,公益类事业单位占比最高。以阜阳市为例,全市共有各类事业单位5678家,核定编制12.79万名,其中公益类事业单位5434家,核定编制10.41万名,占全部编制的83%。公益类事业单位中,教育和卫生系统事业单位是主体。在阜阳市本级,教育系统编制占公益类事业编制的25.4%,卫生系统占13.6%;在太和县本级,教育系统编制占全县公益类事业编制的67%,卫生系统占16.6% 

  (二)主动创新编制管理。安徽省按照有利于增强公益类事业单位活力,有利于提升公益类事业单位服务能力的原则,在公益类事业单位编制管理方面进行创新探索,取得了积极成效。一是教育系统新进人员不再纳入事业单位编制管理。2007年开始,合肥市区招考的教师不再纳入事业编制,而是实行有聘用期限的合同制管理,并参照事业单位同类人员实行同岗同酬,合同制教师享受绩效工资,参加企业职工养老保险。同时,为吸引人才服务乡村教育,合肥部分县区仍然保留乡村教师事业编制,将远郊乡镇学校的正式聘用人员纳入事业编制管理。二是对公立医院人员实行全员合同管理。2015年,安徽印发《关于完善公立医院人事薪酬制度的实施意见》(皖人社发〔201529号),依据区域卫生规划床位设置标准及相关规定,确定公立医院备案编制总量。使用备案编制的新进人员,在职称评定、工资福利、养老保险、进修培训、考核奖励等方面与审批编制人员享有同等待遇。阜阳市本级有5家公立医院,核定事业编制1602名,实际在岗人员4732名,按照安徽省的上述规定,阜阳市对5家公立医院实行了全员合同管理,在医院内部实行统一的人事和收入分配管理制度,医院运行发展状况良好。 

  (三)梳理行政和事业单位权责清单。阜阳市选取市本级和颖泉区、太和县开展承担行政职能事业单位改革试点,按照简政放权和推行政府权力清单和责任清单制度的有关要求,从主要职能、机构编制、履责情况等方面,对市本级和县区事业单位职责进行全面梳理,最终确定市本级承担行政职能事业单位24家,2个县区承担行政职能事业单位33家。通过梳理政府权责清单,进一步确定了各公益类事业单位的基本公共服务职能,为事业单位分类改革创造了良好条件。 

  (四)优化机构设置。按照中央简政放权和事业单位改革要求,安徽省对一些职能相近的事业单位进行整合,减少机构设置,提高管理效率。一是开展文化事业单位体制改革。阜阳市将文化(文物)、广播影视、新闻出版(版权)等不同部门所属文化行政执法机构合并,组建了文化市场综合执法大队。二是开展工商、质监、食品药品监管体制改革。阜阳市研究制定了《阜阳市工商质监食品药品监管体制改革方案》,整合原有的相关执法职能及人员编制,组建了新的食品药品稽查队伍、市场监管稽查队伍以及技术服务支撑机构。 

  二、深化改革中面临的突出问题 

  (一)地方的一些改革与现行社保政策不尽衔接。按照《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔20152号)、《人力资源保障部 财政部关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》(人社部发〔201528号)等文件规定,进行分类改革后的公益一类、公益二类事业单位参加机关事业单位养老保险,并严格按照机关事业单位编制管理规定确定参保人员范围,编制外人员应依法参加企业职工养老保险。但在实际改革中,合肥市从2007年开始就已取消城镇教师事业编制,新进教师没有编制,且已参加企业职工养老保险。在机关事业单位养老保险制度实施后,事业单位养老保险标准普遍高于企业,导致很多事业单位已参加企业养老保险的人员都要求转为参加事业单位养老保险,给地方推进事业单位改革带来了困扰。 

  (二)以多种方式突破编制控制。一是政事人员混编。在县和乡镇一级,机关、事业、企业人员混编现象非常普遍。受行政机构和行政编制制约,部分行政机关长期大量抽调下属事业单位人员和从社会聘用人员,造成同一单位同样岗位的人员存在公务员、参公管理人员、事业单位编制、合同化用工、工勤人员等多种不同的身份。为回避矛盾,许多地方没有把编制落实到人头,人员身份实名数据库管理制度未得到落实。二是有编不补和编外用人现象并存。阜阳市下辖4县均为贫困县,80%的县财政支出用于教师工资,受财力所限,出现空编也不补编的有编不补现象。同时,为解决用人短缺问题,又绕开编制限制,大量编外用人。阜阳全市教育系统在岗无编的教师有数千名,这些教师承担的工作与在编人员无异,但待遇普遍较低,其工资来源主要靠挪用学校公用经费和收费解决。近年来,阜阳市医疗系统新进职工大部分也没有编制,主要采用合同化聘用制管理,人员工资靠医院创收解决。三是以政府购买服务超编进人。部分单位将现有的编外用人直接转化为政府购买服务岗位,并借此扩大编外用人的范围,实际上是在用编制管理堵上编外用人前门的同时,又打开了超编进人的后门。 

  (三)分类结果可能扩大财政保障范围。在划为公益一类的单位中,有一些是原自收自支事业单位,不在财政预算保障范围之内。划为公益一类单位后,按现行事业单位分类改革政策,其人员和公用经费应全由财政预算保障。由于机构编制部门只是在分类时征求财政部门对相应事业单位的分类意见,发文批复时不会签财政部门,导致一些自收自支单位被确定为公益一类单位后,原先不属于财政保障范围的机构和人员也进入了政策规定的财政预算供给范围,给财政造成了不合理的潜在支出负担。 

  三、下一步工作设想 

  从全国事业单位分类结果看,公益类事业单位(包括公益一类和公益二类)占全部事业单位的80%以上,公益类事业单位改革效果将决定事业单位改革的成败。下一步,针对调研中发现的问题,我们将在配合中编办研究制定公益类事业单位改革指导意见过程中,重点推动以下方面的改革。 

  (一)进一步精准定位公益类事业单位的功能。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,对公益一类、公益二类事业单位的职责定位做进一步精准定位:公益一类事业单位的职责应主要是承担法定公益责任和为行政部门提供技术性辅助支撑,应充分体现公益性,不得从事任何生产经营性活动,所需经费全部由财政预算提供;公益二类事业单位主要为政府和社会提供公益服务,可以接受政府预算的定额补助和承接政府购买服务,在确保完成公益性服务任务的同时,可利用自身优势自主为社会提供经营性服务,以激发公益二类事业单位活力,提高公益服务质量和效率。 

  (二)防止扩大财政供养范围。按照本届政府确定的财政供养人员只减不增的原则,在精准确定公益类事业单位类别的基础上,从严审核公益一类事业单位,特别是要对公益一类事业单位的人员身份进行严格审定,努力推动建立机构编制部门会同财政、人社部门联合审核事业单位类别及人员编制的工作机制,防止机构编制管理部门在审批事业单位类别时与财政政策脱节,避免将自收自支单位划入公益一类单位,扩大财政供给范围。 

  (三)探索创新教育、卫生系统人员编制管理。安徽的实践表明,教育、卫生系统既有事业编制已难以适应现实需要。制定公益类事业单位改革政策时,应充分尊重地方在实践中的创新,在总结分析地方经验的基础上,研究制定对教育、卫生系统人员编制实行总额报备的管理政策,并允许地方结合本地实际情况,探索逐步取消人员编制,激发各级各类公立学校和医疗事业单位的内在活力。 

  (四)协调好破与立的关系。十八届三中全会决定中明确提出,加快事业单位分类改革,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。但在去行政化的改革中,要同步研究建立以岗位和技术职称为基础的人才评价标准和职业晋升机制,新的评价标准和机制应与编制脱钩,与行政级别脱钩,破除制约人才成长的制度瓶颈,最大限度调动事业单位人员发展积极性。 

 

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