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欧文汉:财政宏观调控成效显著

财政部综合司司长 欧文汉

  党的十六大以来,我国不断加强和改善宏观调控,先后实施了积极财政政策、稳健财政政策和积极财政政策,注重发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用,财政间接调控体系不断健全,宏观调控水平不断提高,有力地促进了经济社会又好又快发展。

  一、根据经济形势发展变化,相机抉择实施不同的财政政策

  财政宏观调控的灵魂和关键是注重预测分析、审时度势、相机决择,在经济运行的不同形态下,随着作用环境与对象的变化适时适度地进行调整。2002年以来,国内外经济形势发生深刻变化,保持国内经济平稳较快发展的难度日益加大,客观上要求加强和改善宏观调控,不断调整财政政策的内容和着力点。

  1998年为应对亚洲金融危机冲击,我国实施了积极财政政策,到2001年宏观调控效应不断显现,经济继续呈现恢复性增长,一些主要经济指标增长态势良好,但经济运行中仍然面临着不少困难和挑战。主要是外需对经济增长的拉动作用依然较弱,国内有效需求不足矛盾没有得到根本缓解,特别是消费需求内生动力不足,经济增速有所放慢,通货紧缩趋势没有根本改变。为此,中央决定2002年继续实施积极的财政政策。主要是扩大财政赤字,2002年至2004年中央财政赤字由2001年的2596.3亿元,分别增加到3096.9亿元、3197.7亿元和3191.8亿元,并分别发行长期建设国债1500亿元、1400亿元和1100亿元,带动全社会投资,巩固抵御亚洲金融危机冲击的成果,促进社会需求全面回升和经济持续快速增长。

  2003年下半年,我国经济总体呈现较好发展态势,但也出现通货膨胀压力有所加大、部分地区和行业投资增长过快等问题。我国经济发展已基本摆脱亚洲金融危机后通货紧缩趋势、有效需求不足的困扰,转变为供求总量大体平衡,但面临着经济发展方式粗放问题、结构性问题和体制性机制性问题日益突出的新形势。鉴于此,我国从2004年开始逐步调整财政政策的作用点、力度以及政策内容、实施方式,以扩张为导向的积极财政政策开始逐步向总量上松紧适度、结构上有保有控的中性财政政策过渡。2005年党中央、国务院明确提出实施稳健的财政政策,通过“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”,既防止通货膨胀,又防止通货紧缩;既治“冷”,又治“热”;既巩固经济发展好的势头,又要向社会传递合理控制投资的信号。

  2008年9月份以后,美国次贷危机逐步演变为全球性金融危机,对实体经济的影响日益显现,世界经济濒临衰退。国际经济金融环境的急剧恶化与国内经济运行中体制性、结构性矛盾交织在一起,导致我国经济增速出现明显下行趋势。主要表现在:外需逐步放缓,出口更加困难;投资增速下滑,投资后劲不足;一些主要经济运行指标增幅明显回落,能源原材料需求大幅下降;部分行业企业经营困难,财政收入增幅下降,经济增速下滑已成为经济运行中的主要矛盾。为妥善应对国际金融危机冲击,保持经济平稳较快发展,2008年11月,党中央、国务院审时度势、果断决策,决定转向实施积极的财政政策,并相应推出了促进经济平稳较快发展的一揽子计划。通过扩大和优化政府公共投资结构,实施结构性减税,加强保障和改善民生,扩大内需和稳定外需并重,使我国率先实现经济回升向好,也为全球经济复苏发挥了至关重要的作用。

  二、加强政策协调配合,增强宏观调控的综合效果

  在进行宏观调控时,一方面财政政策综合使用多种政策工具,注重内部政策工具的协调配合。不断创新调控手段和方式,根据不同的调控对象和范围,适时适度地协调整合各种政策工具,形成了适应不同经济运行形态需要的,包括目标定位、政策取向、工具组合、时机选择、组织实施等一系列要素在内的财政宏观调控体系。上轮积极财政政策充分发挥政府投资、税收、收入分配、财政贴息、转移支付等多种手段的组合优势。稳健财政政策较大幅度削减中央财政赤字,由2004年的3192亿元减少到2008年的1800亿元,占GDP的比重由2004年的2.3%降至0.6%,同时还着重调整粮食风险基金和国债资金使用结构,推进收入分配制度改革,并充分发挥财税政策稳定价格总水平的功能。本轮积极财政政策,注重扩大政府公共投资并优化投资结构,2008年第四季度增加安排中央政府公共投资1040亿元,2009年和2010年分别安排中央政府公共投资9243亿元和10710亿元,全面完成两年新增1.18万亿元的目标,此后继续保持适度的政府公共投资规模,同时还突出实施结构性减税(减费)政策,保障和改善民生,运用家电下乡、以旧换新、节能惠民产品补贴等政策手段,扩大居民消费需求。这三次财政调控都采取了一揽子政策措施,打出政策组合拳,把扩大内需与稳定外需结合起来,把稳投资和扩消费结合起来,把调整振兴产业和推动科技创新结合起来,把拉动经济增长和保障改善民生结合起来,把克服当前困难和促进长远发展结合起来,财政宏观调控内容更加丰富,政策工具搭配更加合理。

  另一方面,财政政策注重与货币、产业等政策的协调配合,以形成政策合理,避免顾此失彼,有效实现宏观调控目标,并取得良好成效。2002-2004年,我国实行积极财政政策和稳健货币政策的组合,这是我国第一次实施两大政策取向不同的搭配。财政政策通过增发国债、税收优惠、财政补贴等措施,着力扩大内需,拉动经济增长。货币政策则着力防范金融风险,推进金融改革。2005年随着经济增长开始出现局部过热迹象,我国实施稳健的财政政策和稳健的货币政策的“双稳健”模式,财政政策在总量向中性回归的过程中着力调整支出结构,货币政策总体上稳中偏紧,通过提高调整存款准备金率、存贷款利率等灵活多样的手段,适度控制银行信贷投放的规模和速度。2008年下半年以来,为抵御国际金融危机冲击,我国又实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策的“双宽松”模式,后来为抑制物价较快上涨,货币政策调整为稳健的货币政策。财政政策重点是优化政府公共投资结构,着力加强重点建设;推进税费改革,实施结构性减税;提高低收入者收入,促进扩大居民消费需求;调整优化财政支出结构,保障和改善民生;支持科技创新和节能减排,推进经济结构调整和发展方式转变。货币政策则通过调整存款准备金率、利率、信贷规模等政策手段,支持实体经济发展或抑制通货膨胀。同时,加强国债在协调两大政策中的作用。财政资金注重与银行信贷资金在基础设施建设和政府公共投资项目上密切配合,通过财政贴息等方式鼓励银行向需要支持的项目发放信贷。通过国库现金管理操作,配合货币政策调节银根。

  此外,财政政策加强与产业政策的协调配合,根据国家产业发展规划,确定政府投资和经济建设支出投向,完善税收优惠政策,支持国家鼓励的产业发展,严禁不符合产业政策和市场准入条件的项目投资,着力推动产业结构优化升级。财政部还与国家发改委、人民银行建立了宏观调控三部门会商制度,定期进行经济形势和政策沟通,成为宏观调控的协调配合的重要机制。

  三、不断提升财政管理水平,提高财政宏观调控效果

  财政管理贯穿于研究制定和实施财政政策、编制和执行预算的全过程,财政管理水平的高低,直接影响到财政职能作用的发挥和财政资金的使用效率,进而影响到财政政策作用的效果。近十年来,财政部门顺应国内外形势发展变化,着力把握财政管理规律,创新管理理念,转变管理方式,不断提高财政管理科学化精细化水平,逐步形成了与国际基本接轨、适应市场经济发展要求、运行比较规范的财政管理制度,为推进依法理财、民主理财、科学理财、提高财政政策效果提供了坚强保障。

  改革和完善预算制度体系,提高预算的完整性、规范性和透明度,增强政府的宏观调控能力。不断完善公共财政体系,对公共服务领域的投入显著增加,建立健全中央预算稳定调节基金制度,大多数省级财政也设立了预算稳定调节基金。全面取消了预算外资金,将政府所有收支纳入预算管理。初步建立起由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算共同组成的比较完整的政府预算体系,保障了政府有效履行职能,增强了政府统筹使用财政资源、进行宏观调控的能力。

  通过深入推进部门预算改革,提高财政资源的配置效率和使用效益。建立与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制,提高了预算的公正合理性。改进预算编制方法,细化预算内容,提高了预算的规范有序性。上级财政提前通知对下转移支付指标,地方预算编制的完整性明显提高。强化预算执行管理,加快预算执行进度,加强财政拨款结转结余资金管理。探索建立预算支出绩效评价体系,扩大绩效评价范围,拓展评价结果应用,提高了财政资金使用效益。加快推进预算公开,强化社会公众监督,提高预算的透明度,在提高财政管理水平的同时,促进了政府转型和民主法治建设。

  通过建立现代财政国库管理制度,加强财政监督,提高财政资金的使用效率,保障国家重大改革与重大决策的有效实施。全面推进国库集中支付制度改革,实现财政资金支付扁平化管理。初步建立了中央专项转移支付资金国库集中支付运行机制,专项资金预算分解速度、资金支付效率、尤其是资金运行透明度大为提高。财税库银税收收入电子缴库横向联网建设进展迅速,加快了财政收入入库速度,提高了收缴的规范性。逐步健全预算执行动态监控机制,防控财政资金支付风险,促进财政资金安全、规范和有效使用。不断推进政府采购制度改革,政府资金使用中引入市场之手,降低资金使用成本。建立并不断完善覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制。深入开展对扩大内需促进经济增长、加快转变发展方式等方面重大财政政策实施情况的专项检查,强化民生资金使用情况监督,有力保障了中央重大决策的有效落实。

  四、抓住时机推进改革创新,为宏观调控创造体制条件

  近十年来,财政在进行宏观调控时,注重短期调控与推进改革相结合,注重短期目标和中长期目标相结合,注重治标与治本相结合,在着力解决好短期经济运行中突发问题、保持短期经济稳定增长的同时,更加注重解决经济发展中存在的深层次矛盾,积极利用市场倒逼压力,注重抓住机遇,不失时机地推进改革,构建充满活力、富有效率、有利于科学发展的体制机制,释放经济增长潜力,增强经济发展后劲。

  不断完善分税制财政管理体制,规范政府间财政分配关系。实行所得税收入分享改革,中央财政从所得税增量中多分享的收入,全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。实施出口退税分担机制改革。结合新企业所得税法、成品油税费改革等政策出台,进一步理顺中央与地方收入划分。结合农村税费改革、医药卫生体制改革、司法经费保障机制改革,探索推进政府间支出责任划分,中央财政承担了更多的支出责任。健全转移支付制度,改进转移支付办法,形成一般性转移支付和专项转移支付相互协调的转移支付体系。完善省以下财政体制,积极推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革,先后建立缓解县乡财政困难的“三奖一补”激励约束机制和县级基本财力保障机制,基层政府提供基本公共服务的能力得到较大提高。通过规范政府间财政分配关系,增强了中央政府的宏观调控能力,促进了区域协调发展和基本公共服务均等化,保障了各项民生政策的实施。

  按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,积极推进税制改革。深化农村综合改革,彻底取消农业税。统一内外资企业所得税等税收制度。全面实施消费型增值税,并在上海市等省(市)交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。完善个人所得税制,提高工薪所得减除费用标准并调整税率结构。推进成品油价格和税费改革。在全国范围内实施原油、天然气资源税改革。推进车船税改革,实施房产税改革试点。通过税制改革,基本建立起税政统一、结构优化、税负合理、政策透明、调控有力的税制体系,逐步形成了各类企业公平竞争的税收环境。

  支持收入分配制度改革、金融体制改革、国有企业改革等其他体制改革。实施公务员工资制度改革和事业单位岗位绩效工资制度改革,相应调整提高离退休人员和其他社会保障对象的待遇标准。全面清理整顿了公务员津贴补贴,初步建立起规范化的公务员津贴补贴制度。支持推进教育、医药卫生、文化、社会保障、保障性住房、社会事业等改革。支持深化金融体制改革,推动国有大型商业银行股份制改革,解决上市公司股权分置问题。支持分离企业办社会职能,推进国有企业改革和战略性调整。通过推进改革,进一步完善市场经济体制,增强市场主体对财政调控的反应能力。

  五、坚持推动科学发展,财政宏观调控成效显著

  近十年来,在财政政策等宏观经济政策的作用下,国民经济保持平稳健康发展,避免了经济的大起大落,各项社会事业全面发展,经济社会发展实现新的历史性跨越。

  经济保持平稳较快发展。2002-2010年,国内生产总值年均增长10.7%,经济从世界第六位上升到世界第二位,人均国内生产总值由1000多美元提高到5432美元,对外贸易总额由世界第六位上升到第二位,外汇储备超过3万亿美元,呈现出经济增长速度快、波动幅度比较小的特点。同时,物价总体保持稳定。

  产业结构不断优化。农业综合生产能力进一步增强,粮食产量实现历史性“八连增”。支持产业结构优化升级,实施重点产业调整和振兴规划以及培育战略性新兴产业发展,大力支持中小企业发展,促进现代服务业发展。制造业规模跃居全球首位,高技术制造业总产值年均增长22%,服务业增加值占国内生产总值的比重提高了1.6个百分点,特别是金融保险、现代物流、软件信息等现代服务业实现跨越发展。大幅增加财政科技投入,支持实施科技、教育、人才中长期发展规划纲要,全国研究与试验发展经费的支出占国内生产总值的比重由1.23%提高到1.83%。技术进步和创新对经济增长的贡献率提高,经济发展的质量和效益不断改善。

  发展协调性明显增强。支持实施一系列扩大内需特别是消费需求的政策措施,最终消费对经济增长的贡献率由2002年的43.9%提高到2011年的50.8%,消费、投资、出口协同拉动经济增长的格局正在形成。加大对中西部地区的转移支付力度,大力扶持革命老区、民族地区和贫困地区发展,促进了区域协调发展。2008年以来,中部、西部、东北地区经济增速持续超过东部地区。不断加大对“三农”领域的投入,2003-2011年中央财政“三农”支出从2144亿元增加到10419亿元,年均增长21.8%,大力支持农村教育、文化、社会保障等社会事业的发展,促进了城乡统筹发展。支持加强环境保护和生态建设,单位GDP能耗和二氧化碳排放显著下降,促进了人与自然的协调发展。

  民生得到显著改善。支持实施积极的就业政策,城镇新增就业十年内超过1亿人。不断加大教育投入,全面实现城乡九年制免费义务教育,建立起完整的家庭经济困难学生的资助体系。覆盖城乡的社会保障体系建设取得历史性的进展,新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度全覆盖,城乡救助体系基本建立。全民医保体系初步形成,超过13亿的城乡居民参保,基本医疗保险的覆盖率超过95%。积极调整收入分配关系,连续八年提高企业退休人员基本养老金,年均增长10%。大幅度调高最低工资标准、个人所得税起征点、国家扶贫标准,城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均实际分别增长9.2%和8.1%。加大保障性住房建设支持力度,从2008年至2011年,全国累计开工建设城镇保障性住房和棚户区改造住房超过2300万套,基本建成1200万套以上,保障房覆盖面由不足4%提高到11%。

  当前,我国经济增速仍处在预期区间,经济发展的基本面也是好的,在今后较长时期内继续保持经济平稳较快发展仍具备不少有利条件。但也要看到,经济社会发展中仍然面临一些困难和挑战。从外部环境看,世界经济发展存在诸多不确定、不稳定性因素,欧洲主权债务危机仍处于高危阶段;全球经济复苏乏力状况短期内难以改变,国际贸易保护主义不断强化,世界经济复苏的曲折性和艰巨性进一步凸显。从国内看,体制性结构性矛盾仍较突出,经济发展不平衡、不协调、不可持续的问题仍没有根本解决,同时经济运行中又出现一些新的问题,主要是经济增长下行压力仍然较大,部分企业生产经营比较困难,结构调整任务相当繁重,收入分配体制亟待完善。为此,今后一个时期要继续加强和改善财政调控,以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,正确处理保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系,统筹当前与长远,不断完善财政政策,进一步增强政策的针对性、前瞻性和灵活性,把稳增长、调结构、惠民生、保稳定、促改革有机结合起来,促进经济长期平稳较快发展,保持社会和谐稳定。

 

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