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欧文汉:我国基本公共服务财政保障机制的情况及对策

财政部综合司司长 欧文汉

  贯彻落实《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,建立健全基本公共服务体系,事关保障人民群众基本权益,也是经济社会发展到一定阶段的客观要求。财政作为党和政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段,肩负着推进基本公共服务体系建设的重要职责。

  一、建立健全基本公共服务体系是促进科学发展的重要任务

  建立健全基本公共服务体系是关系国计民生的一项重大任务。党的十六届六中全会首次提出,要逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。党的十七大和十七届二中全会强调,要增强政府提供基本公共服务能力、推进基本公共服务均等化,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。党的十七届五中全会进一步提出,要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。这一系列重大决策为推进基本公共服务体系建设明确了方向。

  (一)推进基本公共服务体系建设具有重要的现实意义。当前及今后一个时期,是全面建设小康社会的关键时期。加强基本公共服务体系建设是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的必然要求和重要任务。

  1.推进基本公共服务体系建设是促进人的全面发展的重大举措。科学发展观的核心是以人为本,要求把人民的利益作为党和政府一切工作的出发点和落脚点,不断满足人们的多方面需求,促进人的全面发展。加强基本公共服务体系建设正是出于坚持以人为本的要求,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展提供所需要的基本社会条件。统筹推进城乡、区域和不同群体之间基本公共服务均等化,使公民普遍、公平地享受到经济发展的成果,有利于经济发展成果有效转化为人的全面发展。

  2.推进基本公共服务体系建设是加快转变经济发展方式的内在要求。我国已经成为世界第二大经济体,要保持经济的长期稳定发展必须主要依靠内需。当前,我国内需不足特别是消费需求不足的问题比较突出,经济发展的内生动力不足,不利于经济发展的持续和稳定。加强基本公共服务体系建设,保障人民群众基本需求,能解除居民的后顾之忧,促进消费需求增长,改善总需求结构。同时,大力发展基本公共服务,对优化产业结构、提升整个社会的创新能力、建设创新型国家创造良好环境具有重大意义。

  3.推进基本公共服务体系建设是构建社会主义和谐社会的迫切任务。从国际经验看,基本公共服务短缺是导致上世纪90年代拉美国家及近年来西亚、北非一些国家政治社会动荡的一个重要原因。从我国情况看,我们用30多年的时间走完了西方发达国家上百年才走完的发展历程,发达国家在不同时期渐次出现的许多社会矛盾和问题在我国较短的时期内集中显现出来。如果不能提供健全和较为均等的基本公共服务,一些矛盾和问题会因缺乏缓冲而进一步加剧,社会和谐将受到影响。

  4.推进基本公共服务体系建设是公共财政的职责所在。在社会主义市场经济条件下,合理配置公共资源、提供公共服务、弥补市场失灵是政府的重要职能。基本公共服务既是经济社会发展的基础条件,又是财政公共性的重要体现。因此,加强基本公共服务体系建设、推进基本公共服务均等化、提高公共资源的配置效率,是公共财政的应有之义。

  (二)我国基本公共服务体系建设在探索中不断推进。新中国成立以来,随着经济社会发展水平逐步提高以及对基本公共服务的认识不断深化,我国基本公共服务体系建设在不断推进。

  改革开放以前,我国建立了一套与计划经济体制相适应的基本公共服务保障制度。人们所需要的教育、医疗、养老、住房等基本公共服务是以单位或集体福利的形式来保障的。当时的基本公共服务具有供给稳定性和可及性高,城市和农村内部基本公共服务水平差距较小等优点。但由于经济发展水平不高,基本公共服务所涵盖的内容有限,服务水平较低,而且城乡之间的基本公共服务水平差距较大。

  改革开放以后,随着“单位人”和“集体人”向“社会人”转变,原有的基本公共服务保障制度受到冲击。在城市中,国有企业下岗分流人员和非公有制经济从业人员的养老、医疗等缺乏有效保障。在农村,原来在集体经济下向农民提供的福利逐渐消失。同时,城乡和地区之间基本公共服务不均等问题较为突出。

  上世纪90年代以来,我国积极探索建立全社会统一的基本公共服务保障制度。不断推进义务教育、医疗卫生、社会保障等方面改革,扩大制度覆盖人群范围;实行城市居民住房货币化改革,取消福利分房政策,探索建立新的住房保障政策体系;改革基本公共服务投资体制,吸引社会资金投入等。这一系列改革探索取得了积极成效,但目前仍存在基本公共服务均等化程度不足、个人负担较重、部分基本公共服务短缺、相关制度建设相对滞后等问题。

  (三)现阶段我国基本公共服务的主要内容。由于经济发展水平和文化理念不同,世界各国对基本公共服务内涵的界定不完全一致。一般来说,基本公共服务主要涵盖基础教育、就业促进、基本医疗卫生、社会保障、住房保障、公共文化等方面,广义上还包括交通、通信、环境保护、公共安全和国防等领域。同时,基本公共服务是动态的、发展的。随着经济发展和人民生活水平的提高,基本公共服务的范围会调整扩展,水平也会逐步提高。根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求,结合当前经济发展水平和公共财政保障能力,从维护广大人民基本的生存权和发展权考虑,“十二五”时期我国基本公共服务主要包括以下六个方面:

  1.教育基本公共服务。教育对于个人发展和一国的经济社会发展具有重要意义。国家建立基本公共教育制度,保障公民充分享有受教育的基本权利,提高国民基本文化素质。主要包括为所有适龄儿童、少年提供免费九年义务教育,为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿,并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助,为贫困地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助;为家庭经济困难学生和涉农专业学生接受中等职业教育提供免学费和生活费资助;为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助;为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助等。

  2.就业基本公共服务。就业是民生之本,是人们获得收入的重要途径,也是使有劳动能力者获得基本尊严的需要。国家建立就业基本公共服务体系,为全体劳动者就业创造必要条件,保障劳动者合法权益,促进充分就业和构建和谐劳动关系。主要包括职业介绍、职业培训、职业技能鉴定、社会保险、公益性岗位安置、特定就业政策、扶持公共就业服务和就业见习基本生活补助等。

  3.医疗卫生基本公共服务。良好的健康状况既是人类发展最根本的目标,又是加快发展的手段,“健康也是生产力”。国家建立基本医疗卫生保障制度,发展公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和医药供应保障体系,为居民提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务,提高重大疾病和突发公共卫生事件应急处置能力。主要包括基本公共卫生服务、重大公共卫生服务、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、农村医疗救助服务和城市医疗救助服务等。

  4.社会保障基本公共服务。社会保障可以促进缩小收入差距、化解社会矛盾、保障人民基本生活,实现共享社会发展成果。国家建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育以及遭受意外灾害等情况下依法从国家和社会获得物质帮助。主要包括企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、优抚对象抚恤、城市居民最低生活保障、农村最低生活保障、农村五保供养和自然灾害生活救助等。

  5.住房保障基本公共服务。住房是家庭和个人安身立命之所,逐步满足城乡居民基本居住需要,实现住有所居,是建设和谐社会的一项迫切任务。国家建立基本住房保障制度,维护居民居住权利。主要包括建设廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房以及实施各类棚户区改造、农村危房改造、游牧民定居工程等。

  6.文化体育基本公共服务。文化体育对于丰富人们的精神生活,增强人民体质,振奋民族精神,提高全民族文明素质不可或缺。国家建立公共文化服务体系,扩大公共文化产品和服务的供给,推进全民健身公共服务体系建设,满足居民文化体育基本需求。主要包括实施文化惠民工程,加快公共文化基础设施建设;促进城乡基层公共文化服务资源的共建共享,推动农村文化建设;逐步实现公共文化场馆向全社会免费开放;加强公共体育设施建设,为城乡居民参加全民健身活动提供免费指导服务等。

  二、财政保障基本公共服务体系建设取得明显成效

  近年来,随着我国经济社会发展水平的提高和人民群众对基本公共服务需求的快速增长,各级财政部门不断完善财政体制,优化财政支出结构,加强基本公共服务保障,有力地推动了基本公共服务体系建设。目前,我国基本公共服务体系框架已经形成,适应新形势需要的基本公共服务财政保障机制初步建立。

  (一)基本公共服务财政保障水平显著提高。“十一五”以来,伴随着国家财政实力的增强和财政支出结构的不断优化,财政用于基本公共服务的支出快速增长。2005-2011年,全国用于教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房和文化等基本公共服务的公共财政支出从9948.3亿元增加到39750.3亿元,年均增长26.0%,比同期全国公共财政支出增速高出4.5个百分点。支持全面实行城乡免费义务教育,建立健全家庭经济困难学生资助政策体系,促进职业教育发展改革,着力提高高等教育质量。公共教育体系日趋完备,国民平均受教育年限达到九年。全国用于教育的公共财政支出从2005年的4527.8亿元增加到2011年的16497.3亿元,年均增长24.0%,成为公共财政支出的第一大项目。支持社会保障制度逐步由城镇向农村、由职工向居民扩展,保障水平逐步提高,城乡救助体系和社会福利体系基本形成。实施积极的就业政策,确立了公平就业、免费公共就业服务、职业教育和培训、就业援助等制度,面向全体劳动者的公共就业服务体系初步建立。全国用于社会保障和就业的公共财政支出从2005年的3787.1亿元增加到2011年的11109.4亿元,年均增长19.6%。支持不断扩大基本医疗保障制度覆盖面并提高其保障水平,初步建立国家基本药物制度,不断完善基层医疗卫生服务体系,促进免费提供的基本公共卫生服务覆盖城乡居民,逐步增加重大公共卫生服务内容,稳步实施公立医院改革试点。全国用于医疗卫生的公共财政支出从2005年的1036.8亿元增加到2011年的6429.5亿元,年均增长35.5%。支持建立和完善财政住房保障政策体系,着力推进保障性安居工程建设。全国用于保障性安居工程的公共财政支出从2007年的36.5亿元增加到2011年的3820.7亿元,累计达6043.6亿元。支持覆盖城乡的公共文化服务体系建设,推动博物馆、纪念馆向社会免费开放,加强文化遗产保护和对外文化交流,积极推进文化体制改革和文化产业发展。全民健身稳步推进。全国用于文化体育与传媒公共财政支出由2005年的596.6亿元增加到2011年的1893.4亿元,年均增长21.2%。

  (二)基本公共服务财政投入机制进一步完善。近几年来,在不断加大财政投入力度的同时,各级财政部门努力完善资金投入机制,有效地提高了财政对基本公共服务的保障能力。根据有关法律和文件规定,建立确保教育、医疗卫生和文化等各项财政支出增长幅度高于财政经常性收入或支出增长幅度的相关机制,逐步提高其占财政支出的比重。严格控制一般性支出,不断加大财政用于教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障和文化等方面支出力度。全面开征地方教育费附加,从土地出让收益中按10%的比例计提教育资金。通过财政专项资金、土地出让收益资金以及住房公积金增值收益等多种渠道筹集资金,确保保障性住房建设资金需要。增加政府非税收入用于文化建设的投入。大力推行政府购买服务,鼓励社会力量提供医疗卫生、公共文化等产品和服务。积极探索以奖代补模式,引导和激励地方财政加大基本公共服务投入。发挥财政资金杠杆作用,带动金融资本和其他社会资本投入到基本公共服务供给领域。

  (三)基本公共服务政府间事权和支出责任划分逐步明确。中央和地方政府基本公共服务事权和支出责任划分经过不断探索实践,逐步形成了一些相对固定且行之有效的做法,与之相适应的有关转移支付政策逐步健全。

  1.教育基本公共服务。从2006年起,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,主要项目包括免除学杂费、免费提供教科书、提高公用经费保障水平、校舍维修改造、家庭经济困难寄宿生生活费补助等。从2008年秋季学期起,全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费,对接收进城务工人员随迁子女的公办学校足额拨付教育经费,对在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生,按照当地公办学校免除学费标准享受补助。城市义务教育免学费补助资金中央和地方按一定比例分担。

  2.就业基本公共服务。就业基本公共服务的事权主要在地方,支出责任由中央和地方共同负担。其中,免费公共就业服务支出由地方负担;职业教育和培训、就业援助等支出由地方负责,中央对地方给予一定资金补助。

  3.医疗卫生基本公共服务。对新型农村合作医疗补助和城镇居民基本医疗保险,中央财政对东中西部地区分别按不同比例给予补助。城乡医疗救助服务主要由市、县财政负担,中央财政和省级财政给予补助。基本公共卫生服务按项目向城乡居民提供,所需资金主要由中央财政和省级财政负担。艾滋病、结核病等重大疾病防控及突发公共卫生事件应急处置等重大公共卫生服务项目由各级财政共同负担,中央和省级财政承担主要投入责任。

  4.社会保障基本公共服务。中央财政对中西部地区和老工业基地提高企业退休人员基本养老金水平所需资金按一定方式予以补助,并对地方基本养老保险基金缺口给予补助。对新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险,中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予部分补助。对个人缴费的补助由地方财政负担。对优抚对象抚恤,中央财政全额或定额补助,不足部分由地方负担。城乡最低生活保障由地方负担,中央财政对困难地区给予补助。对特大自然灾害,中央按确定的项目和标准对相关省份给予适当补助,同时要求地方首先按一定比例安排地方补助资金。

  5.住房保障基本公共服务。住房保障基本公共服务支出责任主要在地方,省级负总责,市县抓落实,中央财政对地方给予专项补助。其中,廉租住房由政府全额投资建设,中央和地方政府共同负担;公共租赁住房建设包括政府直接投资、政府组建公司投资、社会企业和机构投资等三种建设形式,政府投资建设公共租赁住房的资金由中央和地方政府共同负担,中央补助资金根据各地区公共租赁住房项目套数完成情况及财政困难程度等因素,按照公式法进行分配;棚户区改造主要通过市场化运作,资金来源以企业自筹、银行贷款为主,政府给予适当补助。

  6.文化体育基本公共服务。文化基本公共服务支出责任主要在市、县,中央财政对地方给予专项补助。中央财政对广播电视“村村通”、文化信息资源共享、农村电影数字放映、农家书屋、农民体育健身等重点文化惠民工程,分别按照一定的补助标准和分担比例予以支持。中央财政设立专项资金,支持地方改善基层公共文化体育设施条件,促进基层公益性文化体育设施实现免费开放。中央财政设立农村文化“以奖代补”专项资金,引导和带动地方政府加大农村文化投入,鼓励社会力量向农村提供公共文化产品和服务。

  (四)基本公共服务财政资金管理不断加强。各级财政部门通过全面推进科学化精细化管理,提高了财政资金使用效益。从严从紧编制部门预算,细化预算编制,切实提高预算编制的科学性和准确性。实行上级财政提前通知数额相对固定的对下转移支付数的办法,增强地方预算编制的完整性。建立中央教育、文化部门预算执行计划制度,实施预算执行通报制度和联络员制度。加快中央财政对地方财政预算执行动态监控体系建设。结合当前事业单位财务管理面临的问题,对《事业单位财务规则》进行修订,促进从微观层面加强基本公共服务财政资金管理。积极探索推进绩效考评工作,建立基本医疗卫生、重大财政社保支出等项目绩效考评制度,并将考评结果应用到以后年度的资金分配中。

  三、进一步完善基本公共服务财政保障机制的设想

  进一步完善财政保障机制,推进基本公共服务体系建设也面临着财政保障能力有待提高、各级政府的基本公共服务事权和支出责任划分尚需完善、转移支付制度还需改进以及基本公共服务财政资金使用绩效需要进一步提高等问题。根据当前基本公共服务财政保障情况和贯彻《国家基本公共服务体系“十二五”规划》要求,当前及今后一个时期,推进基本公共服务体系建设,要着力处理好五个关系。一是处理好经济发展与基本公共服务体系建设的关系,既要使人民充分共享改革发展成果,又要防止脱离发展阶段盲目提高水平和标准,努力形成两者相互促进、良性互动的局面;二是处理好中央与地方的关系,合理划分政府间基本公共服务事权和支出责任,充分发挥中央和地方两个积极性;三是处理好统筹兼顾与突出重点的关系,既要全面支持基本公共服务体系建设,又要适当集中财力,解决突出问题;四是处理好增加投入与创新制度的关系,在加大财政投入力度的同时,着力完善基本公共服务保障的体制机制,确保取得长远效果;五是处理好财政直接支持与引导社会参与的关系,在不断增强各级政府基本公共服务财政保障能力的同时,充分发挥市场机制提供基本公共服务的作用。可以考虑从以下几个方面加以完善。

  (一)深化体制改革,加强财政保障基本公共服务的制度支撑。一是支持深化基本公共服务领域体制改革。促进加快服务型政府建设,深化教育、文化、医疗卫生、社会保障以及住房保障等相关领域体制机制改革,为基本公共服务体系建设打下良好的基础。二是合理划分政府间基本公共服务事权和支出责任。目前事权和支出责任划分已经比较明确并相对合理的,应继续坚持并逐步使之制度化;一些需要改进的划分,应加以调整完善;没有做出清晰划分的,应尽可能予以清晰划分。三是完善转移支付制度。增加一般性转移支付规模,增强地方提供基本公共服务的能力。归并整理专项转移支付项目,进一步提高项目资金管理水平和使用效益;根据项目情况和地方财力水平,合理确定是否要求地方配套资金。四是推动完善省以下财政体制。简化财政管理层级,规范省以下转移支付制度,扩大省直管县财政管理制度覆盖面,充分发挥省级政府转移支付有效调节省域内基本公共服务财力差距的功能。力争在“十二五”前三年,全面建立起县级基本财力保障机制,并随着财政经济发展逐步提高保障水平。

  (二)健全政策措施,进一步加大财政对基本公共服务领域的投入。一是继续提高基本公共服务财政支出水平。整合各种政府资源,加大对教育、就业、医疗卫生、社会保障、住房保障及文化等基本公共服务领域的财政投入力度。二是建立健全基本公共服务财政投入的动态调整机制。随着经济不断发展和政府财力不断增强,逐步扩大基本公共服务范围并提高基本公共服务标准。三是完善促进基本公共服务供给的财税政策。扩大营业税改征增值税试点范围,减免涉及企业的行政事业性收费,促进中小企业和服务业发展,提高企业吸纳就业能力。继续实行税收、收费基金及土地出让等相关优惠政策,支持推进保障性安居工程建设。研究制定财税优惠政策措施,鼓励社会力量兴办公共文化体育设施。

  (三)加强支出管理,提升基本公共服务资金管理水平和使用效益。一是进一步规范预算编制。减少基本公共服务支出预算代编规模,提高预算年初到位率。将部门预算改革逐步推广到县级。加强结余资金管理,结余资金全部统筹用于编制下一年度预算。二是提高预算执行均衡性和效率。建立健全预算支出责任制,发挥预算单位加强基本公共服务预算支出执行管理的积极性。完善预算执行进度与预算安排挂钩制度。三是强化财政支出监管。建立健全覆盖基本公共服务资金运行全过程的监督机制,重点加强重大项目资金的监督。推进预算信息公开,接受社会监督。四是完善预算绩效管理制度。基本公共服务支出预算编制要提出绩效目标并充分论证,在实施过程中要进行绩效监控,预算执行完毕要进行绩效评价,将评价结果作为改进预算管理和以后年度编制预算的重要参考依据。五是加强管理基础工作和基层建设。建立完善部门基础信息数据库,为加强事业支出管理提供技术支撑。完善县乡财政机构的运行机制,合理界定和充实乡镇财政职能,提高乡镇政府提供基本公共服务的能力和效率。

  (四)创新供给模式,提高基本公共服务供给效率。一是充分发挥政府在基本公共服务提供中的主导作用。政府不一定是基本公共服务的直接供给者,但要承担提供基本公共服务的最终责任。政府对基本公共服务供给要有统一规划和管理,切实解决外部效应导致的基本公共服务短缺问题。二是积极探索完善政府购买基本公共服务。通过政府购买的形式安排政府补助,鼓励和支持医疗卫生、文化和教育等基本公共服务的提供。三是大力支持分类推进事业单位改革。改革和完善财政支持方式,按照国家有关政策和以事定费原则,结合不同类型事业单位的具体特点和财力状况,实行不同的财政支持办法,促进提高事业单位公益服务水平。四是引导社会资金参与基本公共服务的生产和提供。采取贷款贴息、保费补贴以及设立产业投资基金等方式,不断拓展完善吸引社会资金投入基本公共服务领域的路径、方法和机制,提高服务供给水平和效率。

 

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