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加拿大促进经济社会可持续发展的财政政策培训报告

20079月,财政部综合司组团赴加拿大举办了“促进经济社会可持续发展的财政政策”培训班。培训期间先后听取了来自加拿大联邦环境部,约克大学舒力克商学院,安大略省和不列颠哥伦比亚省财政、教育、环境、经贸、城市规划等部门的相关专家学者对可持续发展理论和实践的介绍,对加拿大加强资源环境保护、促进科技进步和提高人力资本素质的财政政策有了较全面的了解,并从中获得了一些启示。现将培训情况总结报告如下。

一、加拿大促进经济社会可持续发展的基本情况

加拿大是西方七大工业化国家之一,人口3298万,国土面积998.5万平方公里(居世界第二位),2006GDP1.3万亿美元,人均GDP32898美元。从上世纪八十年代以来,加拿大高度重视经济社会可持续发展并相应采取了一系列措施,取得了明显的效果。近年来,加拿大经济发展态势良好,GDP增长率保持在3%-4%的水平,通货膨胀率维持在2%左右,失业率开始由2005年和2006年的6.8%6.3%下降到2007年第二季度末的6%。财政状况持续好转,截至目前联邦财政连续十年实现盈余,2006年联邦财政盈余137亿加元,占GDP的比重为1.3%。地方财政收支状况普遍良好,以不列颠哥伦比亚省为例,2006年财政盈余28.5亿加元,2007年预算盈余11.5亿加元。社会各领域不断取得进步,注重保障弱势群体的各项基本权利,实施社会高福利制度,建立了全民医疗保险体系,实行了免费初级教育制度。资源节约和环境保护成效明显,包括政府部门、企业、居民等在内的社会各界环保意识普遍较强。根据英国《经济学家》旗下的经济学家资讯部调查结果显示,2007年加拿大温哥华第五次被评为世界最适合人类居住的城市,多伦多也在评选的132个城市中名列第五。

(一)可持续发展的基本理念及内涵

1.可持续发展的全面性、协调性和公平性。加拿大相关法律明确规定,可持续发展是指在满足当前发展需求的同时不危及后代的发展,是建立在经济、社会和环境三者协调发展基础上的不断演进过程。一是可持续发展注重全面发展。可持续发展并不仅仅意味着经济增长,它还要求具有和谐的自然环境、充满活力的社会以及较高的居民健康水平和教育水平等。二是可持续发展体现协调发展。上世纪八十年代以前,加拿大环境政策主要致力于污染治理,环境保护也相应地被视为经济发展的障碍。此后,加拿大逐步意识到环境保护和经济发展并不完全对立,两者能够实现相互促进和协调发展,于是相应的政策目标也开始转而注重经济和环境资源的协调发展。三是可持续发展强调社会公平。可持续发展意味着发展的成本和收益应在代内和代际之间公平分配,努力使收入分配差距逐步缩小,尤其要充分考虑留给后代发展的自然资源、经济发展机会和健康要素等条件。

2.可持续发展的多重目标。加拿大可持续发展目标范围较宽,总体上包括水、空气、矿产等自然资源的可持续利用,经济的繁荣稳定,社会的公平和谐以及政府政策的可持续性等,具体包括:一是可持续利用自然资源。重点是发展和保护可再生资源,提高不可再生资源的利用效率。二是改善和提高生活质量。保护生态环境,减少废物排放,积极采取污染预防措施防止人造基因和有毒物质在动植物体内积聚,维护人类健康。三是履行国际义务。积极承担保护臭氧层、减少温室气体排放以及保护生物多样性等职责。四是保持社会充满活力。提高资源环境综合利用效率,促进科技创新和提高人力资本素质,推动经济持续稳定较快发展。长期以来,加拿大围绕可持续发展多重目标,重点在保护资源环境、促进科技进步以及提高人力资本素质等领域,制定实施了相应的政策措施,有效地促进了经济社会可持续发展。

(二)可持续发展成为全社会共同责任与义务

在加拿大,可持续发展的理念广泛扎根于普通百姓和企业单位的日常生活和生产活动中,促进可持续发展不仅是加拿大政府的职责,而且成为全社会的共同责任和义务。

1.加拿大政府在促进可持续发展中起着率先垂范作用。加拿大是一个联邦制国家,由联邦、省和市三级政府组成,政策制定和实施主要由联邦和省两级政府负责。一是制定实施法律法规促进可持续发展。上世纪八十年代以来,加拿大先后制定了《环境保护法》、《环境评价法》和《自然资源部门法》等系列法律法规,为促进可持续发展提供强有力的法律保障,大力保护水、空气、动植物等自然环境和资源,推进节约资源和可再生能源开发利用,取得了积极的成效。为了全面实施可持续发展战略,1995年加拿大修订发布新的《审计长法》,要求联邦政府各部门根据自身职责,分别制定实施可持续发展战略(Sustainable Development Strategy,简称SDS),并要求每三年更新一次,目前已有39个联邦政府部门制定了第四轮可持续发展战略。与此同时,加拿大强调执法的严肃性,政府职能部门定期向国会汇报可持续发展相关法律的执行情况,并自觉接受公众监督。二是设立专门机构加强政策执行力度。目前,加拿大在审计署下专门设立环境和可持续发展委员办公室,负责监督联邦政府各部门制定的可持续发展战略及其实施情况,每年向国会提交可持续发展年度审计报告,并对国会关注的领域进行专题研究。在联邦环境部下设有独立的环境评估委员会,专门负责对环境和经济发展状况进行独立评估。在科技创新方面,加拿大设立有专门机构资助支持企业技术研发,推动社会科技进步,例如,在工业部内设置了技术伙伴局,专门资助国家扶持的重点科技项目和研发计划。三是注重运用法律、政策等手段引导市场主体行为。加拿大政府部门注重通过法律、经济等手段,以及加强政策宣传和舆论引导,引导市场主体促进经济社会可持续发展。目前,加拿大政府每年都定期发布“绿色产品”标准,确定“绿色产品”目标,定期公布违规超标排污企业名单,逐步建立起一套有效的激励和约束机制。此外,政府还积极实施各种专项行动计划,如可再生资源发展行动计划、提高能源效率专项计划等,支持重点领域发展和重点示范工程建设。四是政府自身发挥模范带头作用。2005,联邦政府专门设立了政府绿色化办公室,管理和指导政府部门采购绿色产品和有利于环境保护的替代产品,以实现政府行政管理的绿色化,充分发挥政府表率作用。为促进各政府部门制定和实施可持续发展战略,联邦政府还专门制定了《绿色政府指南》,在垃圾管理、节水、节能、用车、土地开发使用以及人力资源管理等方面向政府部门提供指导性意见。

2.非政府组织和普通民众发挥着重要作用。在加拿大,可持续发展赢得了政府、居民、私营部门以及志愿组织、社区组织等非政府组织的广泛共识,成为全社会共同努力的目标。一是非政府组织积极参与。目前,加拿大有相当数量的非政府组织和私营部门投身于可持续发展事业中。例如,环境与经济圆桌会议机制,是一个由政府、工业界、环境组织、劳工界、学术界和原住民代表组成的非政府组织,其主要活动是商讨加拿大经济与环境可持续发展问题,寻求相应的解决途径和措施。由于成员具有广泛的代表性和权威性,因而实际上行使了跨部门协调机构的职能,其决策和建议虽然不具有强制性,但得到了全社会的广泛支持,对各政府部门也起着相当的指导作用。此外,在环保企业自愿基础上成立的环保产业协会,其主要任务是大力推广成熟的节能环保技术(如风能发电、海水淡化、生物柴油等),同时积极推动能源新技术研究(如燃料电池等)。二是公众享有知情权、参与权并具有较高的积极性。在加拿大,公众有充分参与环境保护事业的权力,具体包括知情权、评判权、上诉权、申请权和调查权等。政府在出台一项可持续发展的政策前,必须在网上征求公众意见,公众可以在30天内对此进行评判,如果公众不满意可以提出意见并要求改正,如果居民认为企业有破坏环境的行为,可以寻求非政府组织或直接上诉法院寻求支持帮助。此外,加拿大公众环保意识普遍较高,积极主动调整自己的生活方式,做好垃圾分类和废旧物品回收,自觉节约用水、用电,促进提高生态环境质量,节约资源能源。三是社会各界大力协调配合。为了提高社会公众的参与意识,加拿大政府力争在制定实施可持续发展政策的全过程保持对公众公开透明,并设有专门机构听取公众、私人部门以及其他部门机构的建议,咨询服务对象、合作伙伴及其他责任人的意见,并在此基础上进行修改完善,以提高政策的针对性和有效性。尤其在环境保护方面,加拿大政府注重建立与企业部门的合作伙伴关系,加强和推进污染治理和环境保护,比如通过政府与企业或行业协会签订协议,资助企业制定清洁生产计划,无偿为企业提供清洁生产技术方面的信息等,激励企业促进清洁生产和资源环境保护。

二、加拿大促进经济社会可持续发展的财政政策

目前,加拿大联邦政府负责财政事务的部门主要有财政部、税收部、国库委员会及其执行机构国库部等,省级政府负责财政事务机构设置与联邦政府基本对应。在联邦政府,财政部主要负责制定财政税收政策,并会同中央银行制定货币政策;税收部承担组织收入的职责,但联邦税收政策由财政部制定;国库部负责日常支出管理和拨款事项,财政部则通过预算控制全部政府支出。多年来,加拿大财政部门注重综合运用预算、税收、投资、补贴等政策手段,大力促进资源节约和环境保护,支持科技教育事业发展,促进了经济社会可持续发展。

(一)重视发挥税收功能作用,调节和引导市场主体行为

目前,加拿大税收以直接税为主,个人所得税和企业所得税占全部财政收入的60%左右,其中个人所得税占45%。此外,销售税占15%,关税、能源税和烟酒销售税合计占8.5%。所得税、销售税等税种与企业生产和居民消费行为直接相关,政府利用这些税种调控企业和居民行为的政策空间很大。

1. 保护生态环境和节约资源能源。在加拿大,联邦和省两级政府一直注重运用税收政策工具促进节能环保,取得了良好的效果。一是开征特定税种。联邦和全国大部分省对载重车、轮胎、铅酸电池、饮料瓶等产品开征了消费税,取得的收入主要用于发展环保节能事业;联邦政府对销售每台空调征收环保税,以促进减少二氧化碳排放。二是实施税收优惠政策。政府通过实行优惠税率促进企业节约资源,鼓励使用可再生能源和替代能源;同时,通过税收优惠措施鼓励居民使用高效氢气体作为汽车燃料动力和鼓励汽车工业努力提高节能技术。例如,安大略省实行最高每部汽车2000加元的零售销售税(RST)退税政策,对使用丙烷的每台汽车退税750加元,对使用其他替代能源的汽车每台退税1000加元,而对不节省燃料的新车辆征收环保税。

  2.促进科技进步。加拿大积极利用税收政策支持企业开展技术研发。目前,加拿大企业所得税减免政策是OECD国家中最优惠的,而且申请减免税条件宽松,适用范围广泛。联邦政府规定,对符合一定条件的科学研究与实验开发成本给予100%减税,对加拿大公民开办的小型公司,每年200万加元以内的研发支出成本的抵税额最高可达35%。同时,加拿大各省也都注重利用税收政策促进科技进步,目前各省对企业在本省区域内进行研发的投入另给予联邦政府优惠政策以外的额外税收激励政策。例如,安大略省对符合条件的研究机构,如大学、应用技术学院和研究型医院开展技术研究的成本支出,给予20%的抵税退款,对中小型公司给予10%的创新税收抵税退款。不列颠哥伦比亚省对从事通讯信息技术的企业和研发机构,可在联邦税收优惠的基础上,再给予10%的税款抵扣。

3.提高人力资本素质。根据加拿大政府间职责划分,教育属加拿大省级政府的事权。目前,税收优惠政策是加拿大政府教育扶持政策的重要组成部分。政府积极鼓励社会各界对教育的捐助。政府除了为捐助者提供税收优惠外,还提供与捐资同等数额的配套资金。此外,政府针对学生家庭制定多项税收减免计划。以安大略省为例,出台的税收优惠政策主要有:教育储蓄所获利息免缴个人所得税;全日制大学生在册期间每日可获得13.6加元的教育税税收优惠;享受学费税收计划的学生可从应税收入中扣缴相当于学费1/4的减税安排;高中毕业后进入高校或职业教育学校继续深造学生的学费可以在家庭申报个人所得税时予以扣除等。

(二)加大财政支持力度,促进经济社会可持续发展

在财政预算中,加拿大用于促进可持续发展的财政支出规模逐年增加,而且不断创新财政支出方式,提高针对性和时效性,有效地发挥了财政功能作用。

1.大力支持节能环保工作。一是加大环境保护投入。2001-2003年,全国环境保护投入从61亿加元增长到76亿加元,年均增长7.6%,比同期财政支出增速快4.4个百分点,占财政支出的比重从1.14%提高到1.55%。近年来,财政对节能环保投入继续加大,2006年联邦政府专门成立一个总额为15亿加元的信托基金,重点用于清洁空气和应对气候变化等项目。在安大略省,据环保部门官员介绍,近年来该省燃油税中支持城市交通运输的数额较快增长,2007年达到3130万加元,2010年预计将达到16亿加元。同时,目前安大略省还积极采取了一些措施以应对气候变化,包括未来三年拨款8400万元用于监测分析气体质量、3.8亿加元用于完善交通设施、390万元用于建立生物能源研究机构等政府计划。二是支持资源节约和可再生能源研发。尽管加拿大资源能源比较丰富,但支持节能和促进可再生能源生产一直受到加拿大政府高度重视,并且成为加拿大财政政策的一个亮点。2007年,联邦预算决定在今后的七年里,投入20亿加元用于支持包括生物燃料在内的可再生燃料研发和生产。在2007年安大略省预算草案中,财政投资1.25亿加元用于支持节约能源、环境保护、绿色社区建设和保护自然资源等计划,具体为安大略省居民住户提供住宅节能补助,实施“推广节能灯”项目免费提供灯泡,拨款“安大略省植树基金会”开展植树活动以吸收空气中的二氧化碳等。三是设立多种基金和专项资金,如气候变化基金、小水电资金、绿色基础设施专项资金等,用于资助重点项目。据加拿大财政部门官员介绍,这些财政政策措施取得了积极成效。2003年以来,加拿大火力发电量已经减少了30%,大约相应减少了3000万吨温室气体排放。

2.加大财政教育投入力度。加拿大政府始终把教育置于财政支出的重点保障领域,2006年教育支出占GDP的比重高达6.4%。从联邦政府看,财政教育支出力度较大。2007年联邦政府预算教育支出达84亿加元,比上一年度增加8亿加元,增长10.5%。同时联邦政府还决定,从2007年开始每年联邦对各省用于教育的转移支付将增长8亿元,总额在200724亿加元的基础上将增长到2013年的38亿加元,年均增长6.8%。从省级政府看,财政教育支出力度也在不断加大。2006年安大略省对大学和各类学院的教育支出比2004年分别增加了5.1亿和2.22亿加元;学生奖励基金(GSN)从2003年的156亿加元增长到2007年的183亿加元。此外,加拿大政府非常重视减轻学生负担,加大对困难家庭学生的资助。2006年,联邦政府做出专门规定,大学和学院的学费年均增长不得超过5%;安大略省安排学生资助项目每年补助学生达20万,约占在校大学和学院学生的35%,其中,每位普通受助学生每周能收到350加元的资助,已婚学生和单亲家庭学生每周受助资金达545加元。

3.加大科技研发投入力度。加拿大高度重视科技创新在经济社会发展中的重要性。一方面,不断加大财政科研支出力度。早在1997年,联邦政府成立加拿大创新基金会(CFI),每年向大学和科研机构提供近30亿加元的支持,有力地推动了加拿大基础研发设施的改善,并相应建成了“加拿大光源项目”等一批世界领先的研究设施。20022月,加拿大联邦政府出台了“加拿大创新战略”以作为加拿大科技创新的政策基础,并决定到2010年把科研经费预算提高一倍,旨在加强加拿大大学和政府实验室研发能力及科研成果转化市场的能力。另一方面,支持建立健全科技创新体系。目前,加拿大围绕研究员计划、联合研发基金、加拿大技术网络等各种创新研究扶持项目,及基因组研究项目、氢能源研究项目等重点领域的创新计划,共同组成了加拿大联邦政府支持科技创新的政策体系,成为加拿大科技创新的重要推动力量。

三、几点启示

早在1992年联合国环境与发展大会召开后,我国政府率先组织制定了《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,作为指导我国国民经济和社会发展的纲领性文件,加快了我国经济社会可持续发展的进程。经过十多年的努力,我国经济社会以及资源环境等领域取得了较快发展,但是,目前实现经济社会可持续发展仍然面临着艰巨的任务,主要表现为:资源的高投入高消耗与低产出低效率并存,环境的高排放污染与低水平治理保护矛盾突出,自主创新能力不强,人力资本整体素质有待提高。加拿大在实施可持续发展战略过程中采取的政策措施以及取得的有益经验,对我国今后的政策设计和制度安排有着重要的借鉴意义。

(一)注重政策引导和加大宣传力度,树立全民可持续发展理念

在加拿大,不仅各政府部门牢固树立可持续发展意识,积极发挥着促进经济社会可持续发展的带头作用,而且各级政府通过政策引导和广泛地宣传发动,激励和约束企业和居民树立环保意识,调整改变生产和生活方式,为促进经济社会可持续发展发挥其应有的作用。加拿大的经验做法为我们提供了有益的启示。今后要进一步加大宣传力度,加强政策引导,使社会各界加快转变经济发展观念,自觉地树立经济社会可持续发展意识。一方面,要真正建立起体现责任、服务和法治理念的公共服务型政府,科学界定政府职责,全面推进政企、政资、政事、政府与中介组织分开,不断完善政府组织构架,健全科学民主决策机制,推动建立由政府调控、市场主导、企业创造经济增长的发展模式。另一方面,通过完善政策措施,鼓励支持与限制惩罚相结合,提高企业居民可持续发展意识,调整和改进自己行为方式,引导其走上可持续发展的道路。

(二)重视战略规划和法制建设,规范和约束社会各界行为

上世纪八十年代以来,加拿大先后制定了一系列涉及可持续发展的法律法规,充分发挥法律的权威性,强化法律的严肃性,规范和约束政府、企业和居民行为,为实现可持续发展提供了有力的法律保障。1995年后,加拿大政府开始制定实施专门的可持续发展战略规划,在实施过程中还根据形势的发展变化对战略规划进行不断评估和修正,确保战略规划最终达到预期目的。今后我国应该进一步加大可持续发展相关立法和执法力度,加强法规制度建设,切实从法律上规范社会各界行为,发挥法律的功能作用。同时,借鉴加拿大制定实施国家可持续发展战略规划的经验,探索建立跨部门的国家可持续发展战略规划体系,重点抓好战略规划的贯彻落实,并注重在实施过程中对规划不断进行评估和修正,更好地促进经济社会的可持续发展。

(三)进一步完善财政政策体系,大力支持资源节约和环境保护

加拿大政府通过综合运用预算、税收、补贴等财政政策工具,不断完善财政政策体系,有效地促进了资源节约和环境保护。从税收政策工具看,不仅通过销售税等间接税收优惠政策促进节能环保产业和企业发展,而且通过所得税等直接税收优惠政策促进企业、居民节约资源,鼓励使用可再生能源和替代能源;从财政支出政策看,不仅有针对企业、居民的多种财政补贴性支出,引导企业居民改进生产生活方式,而且还设立多种基金和专项资金,资助重点节能环保项目;从政策作用对象看,不仅政府通过政策引导市场主体行为促进节能环保,而且还要求自己坚持可持续发展,发挥示范带头作用。今后我国要进一步完善财政政策体系,致力于加强资源环境的“开源”、“节流”、“循环”和“保护”等重点工作。首先,要完善资源有偿使用制度,提高资源开采效率,重点要进一步改革完善资源税制度;其次,要完善税费政策,促进节约资源;第三,要完善财税政策,进一步完善清洁生产专项资金和可再生能源专项资金管理制度,逐步加大对清洁生产、可再生资源和新能源开发等项目的支持力度,并整合资金重点用于支持与发展循环经济有关的科技研发、技术推广和重大项目建设示范;第四,要完善环境保护政策,加强生态环境治理,借鉴国外征收环保税的经验,研究开征环保税,加大环境保护治理力度。

(四)优化财政支出结构,加大可持续发展的支持力度

在加拿大,联邦和省级财政对支持可持续发展的资金投入力度都较大。从纵向上看,财政对环境保护、教育发展和科技进步等领域的投入力度在逐年加大;从横向上看,财政促进可持续发展的投入在整个财政支出中所占的比重较大。随着我国公共财政建设步伐不断加快,各级财政逐步加大了对社会领域的投入力度,教育、科技、环保等领域的财政支出规模不断扩大,但与发达国家相比,我国财政用于教育、科技、环保等领域的支出水平相对偏低。今后一个时期,我国财政要进一步优化支出结构,压缩一般性支出规模,加大教育、科技和环保等重点领域投入力度。首先,要大力支持人力资本投资,重点加快将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围的步伐,完善农村义务教育经费保障机制,研究完善城市义务教育制度。其次,要支持提高科技创新能力,通过增加财政性投入,重点支持事关国家现代化全局的高技术、核心技术和基础理论研究,支持加快对经济集约增长具有重大带动作用、并能提升传统产业的高新技术开发,提高自主创新能力。第三,要增加财政资金投入,支持节能环保事业发展,加大对节约资源和资源综合利用关键技术攻关的支持力度,依靠技术进步,构建节约资源和保护生态环境的技术保障体系。

 

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