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借鉴美加两国经验,完善我国住房保障制度

  一、美加两国住房保障的基本做法

  美国、加拿大两国住房自有率比较高。目前,美国约有1.1亿户家庭。其中,居住自有住房占68.3%,居住租赁住房占31.7%。加拿大有1240万户家庭。其中,居住自有住房占68%,居住租赁住房占32%。美加两国需要政府解决住房的家庭分别约为6.5%和6%,其基本做法是明确准入制度,积极筹措房源,合理配置住房,发放租赁补贴,加强监督管理。

  (一)保障对象的准入制度。包括保障范围、收入条件、准入公平、管理机构等内容。一是保障范围。美加两国的住房保障范围均为低收入家庭和有特殊住房需求的家庭。有特殊住房需求的家庭包括老年人、残疾人、家庭暴力受害人等。低收入家庭始终是住房保障的重点,而有特殊住房需求的保障对象结构在不同地区、不同时期会有所不同。二是收入条件。美国按照家庭收入水平将住房保障对象分为以下几类:家庭收入低于地区平均收入80%的为中低收入家庭、低于50%的为低收入家庭、低于30%的为极低收入家庭。不同收入水平的家庭在轮候时的优先次序和分配优先权不同。由于各地收入水平不同,受保障家庭收入限额也不相同。纽约市规定,1人家庭收入上限为4.65万美元,2人家庭为5.315万美元,3人家庭为5.98万美元,……10人家庭为9.825万美元。三是准入公平。美国特别重视住房政策准入公平问题,规定所有美国人都享有平等的住房保障机会,而不分民族、种族、宗教信仰、性别、残疾、家庭状况等因素。1968年制定了《公平住房法》,禁止在住房领域出现种族等歧视行为。美国住房与城市建设部设立了专门机构,负责管理住房的公平性问题。纽约市住房保障局规定为所有住房保障家庭提供公平待遇,在审批申请和制定计划、提供服务等活动时,不得按照种族、肤色、宗教信仰、民族、性别、年龄、残疾、公民身份、婚姻状况等给予歧视性对待,不得歧视家庭暴力受害人等。四是管理机构。美国住房与城市建设部负责制定全国性的住房保障政策,地方住房保障机构负责制定地区性的住房保障政策和具体管理工作。目前美国有3300多个地方住房保障机构,负责依法全面收集申请者的收入和住房等有关信息,要求申请者提供社会保障号码、市民或移民身份证明、家庭收入、家庭人口和目前居住情况等,审核申请家庭有关信息的真实性,配置和管理住房,制定住房轮候办法。

  (二)房源筹集的主要方式。一是政府建房。即政府出资、政府建设并拥有的公共住房。美加两国公共住房的历史比较长,开始于20世纪三四十年代。美国约有公共住房130万套,大多数建于六七十年代,到八十年代后停建。加拿大从四十年代开始建设公共住房,1985年停建,共有4800个公共住房项目、约20.5万套公共住房。二是合作建房。即政府出资或提供政策支持、非政府部门建设或购买并拥有的住房。美国于1961年开始合作建房,目前大约建成住房300多万套。加拿大从20世纪四十年代开始合作建房,目前,联邦政府大约建成25万套合作住房。三是市场租房。即低收入家庭在私人住房市场上自选租房、政府给予租金补贴的住房。1973年,加拿大修改《国家住房法》,明确政府对低收入家庭在私人住房市场上租房给予补贴。目前,联邦政府委托加拿大抵押贷款与住房公司(CMHC)支持的市场租房家庭约有2.9万户。1974年,美国修订《住房法》,建立了对低收入家庭在私人住房市场上租房给予租金补贴的制度。1983年美国再次修订《住房法》,进一步完善了这种做法,实行租房券制度。目前,联邦政府通过租房券制度支持的家庭约220万户。其中,纽约市95807户。

  (三)住房配置的基本原则。美国联邦政府要求各地在为保障对象配置住房时必须以满足低收入家庭住房需求为目标,防止贫困集中,尽可能地将不同收入水平的家庭配置在同一个社区居住,努力形成收入融合型社区,避免在低收入家庭与高收入家庭之间形成严重的社会分隔;防止犯罪集中,行为习惯不好的人不得入住公共住房小区,以免对其他居民的福利和安全构成威胁;防止政策歧视,申请条件必须公正合理,避免对低收入家庭和少数种族家庭在住房选择和保障机会方面形成制度壁垒;防止人为干预,确保配置过程公开客观,实行由电脑系统根据申请人的地区选择、单位面积标准、分配优先权以及申请登记日期等因素轮候配置住房。

  (四)租金与补贴的计算方法。目前美加两国均实行家庭实际支付的住房租金与家庭收入挂钩的做法,要求保障家庭必须按家庭收入的一定比例缴纳住房租金(租金收入比)。美国1969年的《住房法》将租金收入比由最初的25%提高到30%。加拿大租金收入比为25-30%。按照租金收入比,租住同样住房的保障家庭,缴纳的租金可能不同。保障家庭收入越多,缴纳的租金也越多。政府补贴的数额为运营成本与租金收入的差额。实行租金收入挂钩的做法,有利于督促保障对象在家庭收入状况改善后及时退出住房保障范围。保障家庭的收入水平越高,政府补贴越少,其实际缴纳的租金越高,直至退出政府补贴。目前,纽约市住房保障局规定租金收入比为30%,运营费用与租金收入的差额由联邦住房与城市建设部给予补贴。

  (五)准入与退出的管理机制。在进入环节,实行严格的收入审核办法。美国专门开发了住房保障对象收入审核系统,对申请家庭报告的工资、就业和社会保险收入情况进行严格审核,避免骗取住房保障,以减少欺骗冒领、浪费滥用政府租金补贴资金的行为。通过收入审核系统,2011年追回了370万美元的租金收入,租金收入差错金额从2000年的34.3亿美元减少到2010年的9.59亿美元,下降72%。在退出环节,实行承租家庭自愿退出和非自愿退出办法。如果承租家庭不支付租金、不遵守合同规定,地方住房保障机构可以随时终止租赁合同,但要提前书面通知承租家庭,并给予一个合理的退出准备期限和申诉权利。承租家庭有权查询有关文件并要求申诉听证。非自愿退出可以采取法律手段和法律允许的行政手段。在管理环节,实行公开透明的监督机制。目前,纽约市住房管理局有11686人,负责管理纽约市五大行政区内334个公共住房小区,为176273户家庭共403995人和2390户临时家庭提供住房保障服务。所有公共住房的地理位置、申请地点、申请程序、分配办法、租金标准全部公布在纽约市住房局的网站上。申请家庭可登录该网站或前往客户服务中心查询。公共住房项目的执行情况由第三方来审计、评估和监控。

  二、美加两国住房保障的基本经验

  美加两国在长期的住房保障实践中积累了不少好的经验,归纳起来主要有以下几个方面:

  (一)注重根据经济社会发展变化适时调整住房保障政策。美国住房保障政策经历了从以促进供给为主到以调节需求为主的转变过程。1929年经济大萧条之前,美国的住房政策基本上是自由放任政策。受经济危机的影响,相当一部分家庭处于或即将处于无家可归的状态,市场的自发调节已不能满足人们的基本住房需求。针对这种情况,政府直接介入住房领域,开展大规模的公共住房建设。到20世纪七十年代,住房供给短缺问题已逐步缓解,不再是主要矛盾,而低收入家庭所付房租占收入的比重过高问题则比较突出。于是,美国又将以促进供给为主的住房政策调整为以租赁为基础的租金补贴政策。2012年,美国联邦政府住房保障预算为352.2亿美元。其中,用于以租赁为基础的租金补贴资金为192.2亿美元,占54.6%。加拿大的住房保障政策经历了从以联邦政府直接建设住房为主到以多种方式为中低收入家庭提供住房保障的转变过程。二战之后,由于移民大量增加,大批军人转业退伍,工业化城镇化导致城市居民大量增加,使得住房短缺问题一度非常突出。针对这种情况,联邦议会对《住房法》进行了修订,授权联邦政府成立CMHC,由该公司直接建造公共住房,用于满足退伍军人及低收入家庭住房需求。到了20世纪六十年代中后期,随着住房短缺问题的缓解和地方政府能力的增强,联邦政府从住房建设领域逐步退出,不再直接建造住房,而转向支持地方政府或社会机构为中低收入家庭建设住房。采取的主要措施包括联邦政府授权CMHC与地方政府合作以成本分担的方式为低收入家庭建房,向为中低收入家庭建设住房的房地产开发商提供优惠贷款,为保障对象提供租金补贴,建立住房抵押贷款担保制度,向首付款低于25%的抵押贷款提供100%的担保等,从而为中低收入家庭提供了较好的住房保障。目前,加拿大比较高的住房自有率与CMHC建立的住房抵押贷款担保制度有着密切的关系。

  (二)注重吸收非政府部门参与住房保障。美加两国政府非常重视鼓励非盈利机构和私营开发商等非政府部门为低收入家庭建造住房,但两国采取的方式有所不同。美国主要通过政府提供资金补助和税收优惠方式进行支持。1961年引入了政府出资补贴私人机构贷款利息为低收入家庭建设低租金住房的做法。1974年修订《住房法》,不再直接补贴建房贷款利息,而是将租金补贴直接支付给房东。目前,该项目支持的家庭约有120万户。1986年,美国税制改革法案设立了低收入住房税收补贴项目,旨在为低收入家庭投资建设出租房的开发商提供税收优惠激励。投资者每获得一美元的税收补贴,就可以少缴一美元的联邦个人所得税。投资者可以连续10年得到税收补贴,但所建成的住房至少在15年内必须用于低收入家庭居住。开发商可以在项目建设前期将税收补贴转让给其他投资者,把所得的收益用于住房的投资开发,从而起到事前融资作用。目前,低收入住房税收补贴项目已成为美国最大的住房保障项目,约有180万户。加拿大主要通过政府提供资金补贴和优惠贷款(包括利率和期限)方式进行支持。加拿大政府在20世纪四十年代中期引入合作建房做法,由政府出资补助非政府部门建设或购买住房,用于以较低的租金向低收入或中等收入家庭或个人出租。在建设阶段,由CMHC提供利率优惠的长期贷款或贷款担保,贷款额度可达成本的100%,还款期限可达50年,开发商的利润率限定在5%以内。在运营阶段,CMHC每个月提供补贴,补贴额度为运营成本与租金收入之间的差额。目前,合作建房方式仍是加拿大解决低收入家庭住房问题的主要方式。

  (三)注重发展收入融合型社区。收入融合是社区可持续发展的一个重要因素。据考察了解,美加两国非常重视发展收入融合型社区,即让不同收入水平的家庭入住在同一建筑楼、公寓群或居住小区中。发展收入融合型社区的主要目的是为了解决集中建设的公共住房带来的一系列社会问题。在美国,公共住房曾经成为集中贫穷和犯罪的代名词,社会分隔问题特别突出,失业率高、收入水平低,中学辍学率高、受教育程度低,严重犯罪率高,住房利用率低等。为了解决这些问题,美国议会于1989年成立了国家住房委员会,于1993年启动了希望六号工程,目的是将公共住房社区改造成为收入融合型社区。目前,公共住房改造取得了较好成果,基本实现了建设收入融合型社区的目标,即1/3为公共住房,1/3为政府补助型住房,1/3为市场出租房或自有住房。在加拿大,为了解决公共住房带来的问题,于20世纪七十年代开始对公共住房社区进行改造,努力建设收入融合型社区。加拿大蒙特利尔Benny Farm社区是1946年政府建成的战时临时住房,也是当时第一个和最大的一个公共住房项目。1997年开始改造,2010年改造完成。改造后的Benny Farm社区共有住房797套。其中,退伍军人住房占29.7%,非盈利机构拥有的低收入住房占28.6%,中等收入住房占41.7%。多伦多Regent Park社区有2000多套公共住房、居住7500万人,住房建筑质量低劣,暴力、吸毒、缺医少药、教育落后等社会问题十分严重。目前加拿大计划将该社区改造成为5000套左右的收入融合型社区,包括低收入住房、市场租赁住房以及私人购买住房。

  (四)注重实行住房保障合同管理制度。美加两国非常重视住房保障的规范化管理。在为保障对象配置住房之前,地方住房保障机构要与保障对象签订住房租赁协议,对双方的权利和义务做出明确规定和详细说明。在住房选择券项目中,地方住房保障机构要与房东签订租金补贴协议,确保租金水平合理、住房质量符合标准等。在住房建设与运营过程中,采取合同的方式进行管理。合同不仅对住房建设与运营的成本在联邦政府、地方政府以及开发商之间如何分担做出详细规定,而且对住房使用对象做出明确要求。通常规定,在合同有效期内,住房要向低收入或中等收入家庭出租(一般为15年)。合同到期后,开发商不再承担为低收入或中等收入家庭或个人提供低租金住房的义务,但可以通过重新签订协议继续与政府合作,也可以不与政府合作而进入住房市场租售。在加拿大,有些合作住房的房东在合同到期后继续与政府合作,为低收入家庭提供低租金住房。

  (五)注重加强公共住房社区运营费用的保障。运营资金管理是影响社区持续运营的一个重要因素。美国公共住房最初的设计是由联邦政府支付建设成本,由承租家庭缴纳的租金支付维修等运营管理成本。但在实际运营过程中,由于通货膨胀和公共住房维护费用增长等因素导致运营管理费用增长超过了租金收入的增长,很多公共住房得不到基本的维护,社区建设发展落后,产生严重的社会问题。为了解决这一问题,议会通过了一系列公共住房法案,建立了由联邦政府补助公共住房运营费用的机制。1969年联邦补助0.149亿美元,1979年上升到7.27亿美元,1993年为25亿美元,2003年为35亿美元,2012年预算安排为63.7亿美元。运营资金保障机制的建立促进了社区发展。纽约市公共住房社区基本上都建立了老年人活动中心、青少年活动中心、保健中心、教育培训中心等,开展各种培训活动,包括体育、摄影、绘画、计算机等文化知识培训和社会价值观的教育,为方便小区居民就业、就医、就学和增强适应社会的能力发挥了积极作用。

  三、借鉴美加两国经验,完善我国住房保障制度

  我国正处在大规模的保障性住房建设时期,既要努力增加住房供给,又要做好制度顶层设计,任务十分艰巨。因此,有必要借鉴美加两国经验,结合我国具体国情,健全完善我国住房保障制度,努力建设一个政府财力允许、个人负担合理、社会机构积极参与、社区具有包容性、制度运转可持续的住房保障长效机制。

  (一)建立健全保障性住房准入退出机制。为了科学合理配置地保障性住房,防止骗取住房保障的行为,有必要借鉴美加两国经验,进一步加强家庭收入、住房信息的收集、审核和监管系统建设,健全收入财产核查的部门联动机制,实现有关数据共享,不断提高收入审核的准确性,科学合理配置地保障性住房,提高住房保障制度的执行力,确保应保尽保、应退尽退。

  (二)根据市场住房状况适时调整住房保障方式。“十二五”时期,我国将要完成3600万套保障性住房和棚户区改造住房任务。届时,我国城镇保障性住房覆盖面将达到20%左右,住房供给紧张的矛盾将会大大缓解。因此,有必要借鉴美加两国经验,根据市场住房状况,适时调整住房保障政策,健全完善以租赁补贴为主的住房保障制度。目前我国租赁补贴办法主要是政府提供住房、按照租赁面积缴纳租金,保障对象选房自主权不大。针对这种情况,可以借鉴美加两国经验,试行采用租房券形式发放租金补贴,以扩大保障对象选房自主权,更好地满足住房个性化需求,提高保障性住房的市场化运作和效率。同时,也可以研究租金收入挂钩做法在我国试行的可行性,在条件成熟时实行。

  (三)引导社会机构参与住房保障。从对美加两国考察情况来看,住房保障是政府提供公共服务的重要内容,但并不意味着不需要社会力量的参与和支持。目前,我国现行政策已经明确指出要利用注入资本金、投资补助、贷款贴息、税费优惠等手段支持社会机构参与公共租赁住房建设和运营,但社会机构参与的积极性仍然不高,主要原因是有些政策规定不够具体,有关方面的权利和义务规定不够细化,比如公共租赁住房只租不售和投资者可依法转让权益的规定还不够明确具体,在实践中还难以操作。针对这种情况,有必要制定具体办法,明确规定社会资金参与保障性住房建设运营实行合同管理,在合同期内,政府给予资金补助和税费优惠,社会资金获取合理利润。在合同到期后,允许社会机构继续与政府合作,也可以进入住房市场租售。同时,进一步完善税收优惠政策,实行税收优惠资本化制度,允许开发商将税收优惠转让给其他投资者,把所得收益用于保障房的投资开发,从而使税收优惠从事后优惠变成事前融资,增强税收优惠的融资功能,尽可能多地吸收社会资金投入保障房建设。

  (四)健全完善公共住房运营管理机制。目前,我国正处于公共住房建设阶段,运营管理问题还不突出。为了避免美加两国公共住房运营管理中出现的问题,我们要未雨绸缪,高度重视研究建立健全公共住房运营管理机制。一是将公共住房社区建设成为收入融合型社区。在配置保障性住房时,要将不同收入水平的保障家庭配置在同一个公共住房社区,避免低收入家庭比例过高。在同一个公共住房社区中,不仅最低收入家庭、低收入家庭可以入住,而且进城务工人员和新毕业大学生等中等偏下收入家庭乃至中等收入家庭也可以入住,从而形成收入融合型社区。二是研究建立公共住房运营管理费用来源保障机制。公共住房运营管理是一个长期的过程,需要大量资金。为了建立长期稳定的资金来源机制,一方面,要结合本国国情,进一步研究美加两国由财政对运营管理费用给予补贴的做法;另一方面,要认真总结各地经验,积极推广在商品房项目中配建保障性住房、在公共住房项目中配建部分商业用房的做法来平衡公共住房运营管理费用。三是加强公共住房社区建设。随着我国住房保障制度的实施,我国社区建设的重要性将越来越突出地表现出来,应引起高度重视。我们可以借鉴美国社区建设的一些好做法,把社区建设与城市发展、文化建设、社会建设有机结合起来,建立有利于增强保障对象的就业就学能力、促进居民和睦相处的和谐社区。

 

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