当前位置: 首页>政务信息>它山之石
综合司:德国、瑞士低收入家庭住房保障考察

  一、德国、瑞士解决低收入家庭住房问题的主要做法

  德国、瑞士都高度重视解决低收入家庭住房问题,根据不同时期住房需求特点,制定了相应的住房保障制度。

  (一)德国住房保障制度。德国住房保障制度,根据不同时期的经济发展、住房状况以及住房保障需求情况等,适时进行调整。

  1.在二战之后的住房短缺时期,政府通过无息或低息贷款支持私人和企业建设用于出租的社会保障房。二战之后,德国80%左右住房受损,住房极其短缺,政府通过无息或者低息(利率0.5%)贷款30年支持私人机构、企业大量建设只租不售、低租金的社会保障房,当时这类社会保障房总量大约为600万套左右,有效解决了居民住房问题。社会保障房租金标准由政府核定,以成本租金为基础,参照周边市场租金水平制定,一般为市场平均租金的80%左右,租金管制期为30年。1998年以后,随着经济发展和居民收入的增加,德国政府不再直接参与住房建设,住房供给依靠市场,原有低租金的社会保障房,一部分转为市场租赁房,一部分陆续出售给住户,目前仅剩余150万套左右,约占市场租赁住房的8%。社会保障房的分配由企业按照政府有关要求确定。

  2.在住房供需基本平衡时期,住房保障方式以租金补贴为主。上世纪六十年代初期,德国经济从战后恢复重建平稳进入社会发展期,居民收入普遍增加,已有能力在市场上购建住房,加上经过大规模建设社会保障房,德国住房市场供需出现了基本平衡,而一些居民收入在条件改善后却无法退出社会保障房,因此,一方面政府允许这部分社会保障房将租金提高到市场租金水平,另一方面政府将住房保障方式逐渐转变为向低收入家庭发放租金补贴,并一直延续至今。1965年,德国联邦政府出台了《住房补贴法》,规定凡家庭收入不足以租赁适当住房的公民都可以向政府提出申请,经审查合格后获得住房租金补贴。租金补贴按照家庭人口、税后收入及租金水平计算发放,使补贴后家庭实际负担的住房支出相当于税后收入的20-25%左右。柏林市规定,年满65周岁以上的老年人、失业超过一年的公民可以向柏林市政府申请租金补贴。慕尼黑市规定,家庭年收入在4.5万欧元的低收入人群可以向政府申请租金补贴。在此基础上,将低收入人群按照收入由低到高划分为三类,并确定了不同补贴标准。第一类,补贴386欧元/月;第二类,补贴207欧元/月;第三类,补贴157欧元/月。申请租金补贴需要填报申请表格,内容包括:收入状况、社会保障号、申请租房要求、审核情况、审核结果等,审核工作由市县负责住房保障等事务的社会部门具体负责。德国政府明确,对低收入家庭的租金补贴由联邦和州政府按比例分担。其中,低收入家庭租金补贴由联邦和州政府各负担50%,特困家庭租金补贴由联邦和州政府按照30%:70%比例负担。2011年,德国联邦和州政府共支付租金补贴180亿欧元。其中,联邦负担56亿欧元,州负担124亿欧元。

  (二)瑞士住房保障制度。瑞士住房保障的责任主要在联邦政府,州和市镇地方政府也可以根据财力制定相关措施,积极参与。瑞士住房保障制度,也经历了动态发展过程。从1970年以前政府直接投资建设廉租住房提供给低收入家庭,转变为联邦政府成立相关机构以低息贷款方式间接支持企业建设面向低收入家庭出租的社会保障房,以及市镇地方政府对低收入家庭发放租金补贴。

  1.设立循环的住房基金,以低息贷款方式支持企业建设社会保障房。由联邦政府注资5亿瑞郎,通过低息贷款(2011年利率为2%,2012年利率拟调整为1.5%),支持企业建造面向低收入家庭出租的社会保障房,企业可以将低息贷款作为首付或者资本金,继续向银行申请社会保障房建设所需要的剩余贷款。企业建设一套社会保障房可获得3万瑞郎低息贷款,贷款期限为20年。

  2.成立保障住房建设中心,由联邦政府提供担保,允许其通过发行债券方式融资,向社会保障房建设企业提供低息贷款。债券分10年、20年两种,利率比同期银行利率低1个百分点。保障住房建设中心发放的贷款利率与期限,与住房基金发放的贷款利率与期限一致。

  此外,一些财力较好的州和市镇也可以支持社会保障房建设。如,洛桑市政府通过提供90年土地使用权,每年按照土地价值1-3%收取土地租金以及低息贷款,累计支持企业建设了7700套社会保障房,占住房总量的11%。瑞士全国社会保障房约占住房租赁市场8%。这些社会保障房贷款利率低、建造标准相对较低,因此,租金一般比市场租金低30%左右。

  3.市镇政府对在市场租赁住房的低收入家庭,按照家庭负担状况发给租金补贴。如,洛桑市对于有孩子且住房月租金超过收入30%的家庭,由政府根据家庭人数、收入以及基本居住面积发给租金补贴。目前,洛桑市有1000多个在市场租房的低收入家庭享受了政府租金补贴。

  4.市镇政府对低收入家庭住房保障资格进行审查,并建立动态管理制度。如,洛桑市低收入家庭可以凭收入证明、身份证明到市住房局申请社会保障房和租金补贴,市住房局每两年对社会保障房和租金补贴家庭进行抽查,了解租金是否合理,居民家庭是否符合保障条件。对于享受社会保障房的居民家庭,如果发现不再符合保障条件,市住房局将发给其自动解除租房合约的信函,要求其在6个月内搬离。但是,由于洛桑市住房相对紧张,一般在2年内退出,对于2年内不退出的,则提高租金标准。同时,为加强社会保障房管理,洛桑市住房局还建立了社会保障房信息系统,采集社会保障房房源、地理位置、家庭成员、收入等相关信息,该信息系统已运行20年,对于加强低收入家庭住房保障的动态管理发挥重要作用。

  二、德国、瑞士住房保障制度特点

  从考察了解的情况来看,德国、瑞士住房保障制度主要呈现出以下几个特点:

  (一)住房保障具有法律依据。德国《民法》是住房政策的法律基础,它规定了居住权是公民权利的重要组成部分,保障公民的基本居住条件。1965年,德国联邦政府出台了《住房补贴法》,规定凡家庭收入不足以租赁适当住房的公民都可以向政府提出申请,经审查合格后获得住房补贴。补贴按照家庭人口、税后收入及租金水平计算发放,使补贴后家庭实际负担的住房支出相当于税后收入的20-25%左右。瑞士《宪法》第34条明确规定了联邦政府在促进住房建设、对低收入者提供住房保障支持、保护租房者权利等方面的义务。

  (二)住房保障政府间责任比较明确。德国规定,住房保障属于州政府的责任,联邦政府给予资助,市县政府负责资格审核管理。瑞士规定,住房保障属于联邦政府责任,州、市镇地方政府根据财力状况,可以积极参与。

  (三)住房保障注重发挥市场机制作用。德国、瑞士虽然都属于发达国家,但是,两国政府在住房保障方面并非采取全部由政府“大包大揽”的方式,而是由政府通过低息贷款,鼓励企业、私人机构投资、建设、运营、管理社会保障房,采取租金补贴方式帮助低收入家庭解决住房问题,既充分发挥了市场机制作用,有效利用了市场闲置房源,也使政府摆脱了建房、管房等具体事务,大大提高了住房保障工作效率。

  (四)住房保障方式实行动态调整。德国、瑞士住房保障一个显著特点是,住房保障方式不是一成不变,而是根据住房市场变化进行动态调整。即,在住房短缺时期,鼓励建设面向低收入家庭出租的社会保障房;在住房供求平衡阶段,则调整为发放租金补贴。这种动态的住房保障方式,始终保持住房市场处于相对平衡和稳定健康发展状态,有效地避免了过度住房保障对于房地产市场造成的冲击。

  (五)住房保障实施范围有限。从德国、瑞士住房保障实践来看,两国住房保障实施的范围并不宽,两国社会保障房只占市场租赁住房的8%左右,洛桑市社会保障房仅占住房总量的11%。而且,两国政府实际投入住房保障的资金数额也不大,说明政府在住房保障方面的职责是有限的。

  三、对完善我国住房保障制度的几点启示

  他山之石,可以攻玉。德国、瑞士在低收入家庭住房保障方面的经验,值得我国学习和借鉴,对完善我国住房保障制度有以下几点启示:

  (一)加快住房保障立法进程。从德国、瑞士住房保障发展历程来看,住房保障工作是政府的一项长期工作任务。目前,我国住房保障工作主要依据国务院、国务院相关部门以及地方政府及相关部门颁布规范性文件,住房保障工作处于探索实践阶段,各地区住房保障标准、保障方式、运作模式不尽一致,保障性安居工程种类多达七大类十一小类,保障性安居工程资金需求量大且来源不稳定,对于骗租、骗购保障房行为缺乏强有力的处罚依据,住房保障管理机构、管理人员不健全,住房保障责任虽然确定为地方政府责任,但地方对于中央存在依赖性,产生上述问题原因之一在于立法滞后。借鉴德国、瑞士住房保障立法经验,我国应当加快住房保障立法进程,尽快研究制定《住房保障法》,将住房保障工作纳入法制化管理轨道。

  (二)住房保障应当与国家财力状况等相适应。近几年,我国GDP总量虽然居世界第二位,但是,人均GDP却位于世界100位以后,还远称不上是经济发达国家。同时,目前大量改善民生的事务均需政府出资,各级财政支出压力也较大,因此,住房保障虽然是一项重要的民生工程,但是也应当与国家财力状况相适应,保障范围不宜过宽,保障标准也不宜过高,只能是“保基本住房”,坚持量力而行。此外,住房保障还应当与房地产市场状况相适应。在市场经济条件下,住房保障和房地产市场是相辅相成、相互渗透的。在解决居民住房问题上,房地产市场是“主力军”,住房保障的作用是纠正“市场失灵”,必须正确处理住房保障与房地产市场的关系,促进住房保障与房地产市场的良性互动和均衡发展。

  (三)住房保障应充分发挥市场机制作用。住房保障是政府责任,但并不等于全部都要由政府“大包大揽”。德国、瑞士政府通过低息贷款,鼓励企业、私人机构投资、建设、运营、管理社会保障房的经验表明,住房保障完全可以发挥市场机制作用。“十二五”期间,我国将大规模建设保障性安居工程,重点发展公共租赁住房(类似德国、瑞士社会保障房),资金需求量巨大,完全依靠政府投资不现实,可以借鉴德国、瑞士社会保障房的经验,创新政府支持方式,通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、鼓励企业发行债券、税费减免等,引导社会机构参与投资建设、运营、管理公共租赁住房等保障房。

  (四)根据住房市场状况适时调整住房保障方式。德国、瑞士住房保障一条宝贵经验,就是根据住房市场的发展变化,不断调整住房保障方式。现阶段,我国主要以政府投资为主大规模建设保障性安居工程,通过实物方式解决低收入家庭住房困难问题,今后应当根据各地住房市场状况、住房保障需求、市场房源和财力状况等,适时调整住房保障方式,积极研究以租金补贴方式为主提供住房保障,进一步提高住房保障的针对性和实效性。

  (五)建立健全住房保障信息系统。完善的住房保障信息系统是做好住房保障工作的前提和基础。为促进住房保障工作的科学化、精细化管理,切实解决低收入居民住房困难问题,使这项惠民政策真正落实到需要住房的困难家庭,应当建立健全住房保障信息系统,对住房保障对象、收入状况、住房状况、保障房房源分布等信息实行动态管理,通过加强住房保障信息的跟踪追查、核实和调整,建立网上查询和公示制度,增强住房保障工作信息透明度,进一步加强社会监督,确保住房保障工作公开、公平、公正。同时,根据低收入居民收入变动状况,建立住房保障定期核查制度,形成进退有序的住房保障准入和退出制度,建立保障房健康长效运行机制。

 

附件下载:

 

  】 【打印此页】 【关闭窗口

版权所有:中华人民共和国财政部
地 址:北京市西城区三里河南三巷3号
网站管理:财政部办公厅
电子邮箱:webmaster@mof.gov.cn
技术支持:财政部信息网络中心
邮编:100820 电话:010-68551114
京ICP备05002860号